El Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE), tiene como
objeto regular, controlar y supervisar las actividades de los sectores
telecomunicación, electricidad, hidrocarburos, transportes, aguas y las de
otros sectores que mediante ley sean incorporados al sistema, asegurando que
operen eficientemente, protegiendo los intereses de los usuarios de los
prestadores de servicios y del estado con el propósito de contribuir al
desarrollo económico y social del país.
La ley de SIRESE constituye la primera pieza de legislación
que se introduce en Bolivia relacionada con la regulación de mercados bajo el
nuevo modelo de economía de mercado. Este modelo, que tiene un sustento jurídico
en Bolivia a partir del Decreto Supremo 21060 y cuya consecuencia tiene como
ejemplo la ley de Capitalización la cual permite la transferencia de las
empresas publicas al sector privado, constituye una nueva tendencia económica
mundial.
2 Él Porque de la Regulación
2.1 Imperfecciones del mercado
Una empresa que compite con otras se esfuerza por disminuir
costos, mejorar la calidad de su producto o servicio, introducir nuevos
productos, a fin de obtener alguna ventaja que le permita mejores beneficios.
Los consumidores eligen entre las diferentes opciones de
productos ofertados por las empresas, buscando satisfacer sus necesidades y
preferencias dadas sus restricciones presupuestarias.
La interacción de empresas y consumidores en el mercado
competitivo, persiguiendo sus intereses, contribuye a incrementar el bienestar
de la sociedad mediante el surgimiento de precios competitivos, variedad de
oferta y de calidad, servicios de información y atención al cliente, y
empresas con capacidad de enfrentar con rapidez los cambios en las condiciones
del mercado, llevando a cabo inversiones en expansión de la capacidad de
producción, cambios en la organización interna de las empresas, así como la
introducción de nuevas tecnologías, productos y servicios para satisfacer las
necesidades de los usuarios.
En economías donde la competencia y las fuerzas del mercado
son el mecanismo de provisión de bienes y servicios, se observa que los
intereses de las empresas y de la sociedad tienden a coincidir en la mayoría de
los mercados. Sin embargo, se observa que existen circunstancias en las cuales
los mercados no funcionan de manera beneficiosa para la sociedad. Las
imperfecciones en el funcionamiento de los mercados justifican la intervención
del Estado mediante normas o reglas que promueven el funcionamiento de los
mercados lo mas cercanamente posible al ideal competitivo.
Cuando tales imperfecciones se expresan se expresan en forma
de insuficiente o debil competencia, el mercado se caracteriza por empresas
dominantes y/o el surtimiento de practicas empresariales que tienen el efecto de
impedir, limitar o distorsionar la competencia. En este caso, el objeto de la
regulación es la defensa de la competencia en el marco de las normas
regulatorias que promueven el funcionamiento eficiente de los mercados.
Cuando las imperfecciones se expresan en la forma de
competencia inexistente, el mercado se caracteriza por la presencia de
monopolios, que son regulados mediante la simulación de un mercado competitivo
basándose en normas regulatorias que imponen restricciones a las decisiones de
las empresas sobre una o varias de las siguientes variables: precios y tarifas,
cantidad, calidad, inversión, rentabilidad, eficiencia interna, libertad de
entrada y salida del mercado.
La introducción de la actividad regulatoria en Bolivia, como
en muchos países, ha sido consecuencia de la transferencia de empresas publicas
con poder de mercado al sector privado. El objetivo primordial de estas
transferencias fue el de atraer inversiones privadas, en particular extranjeras,
además de nuevas tecnologías y mejorar la eficiencia administrativa. Sin
embargo, las características de alto poder de mercado dan lugar a que la
empresa privada, con el afan de maximizar ganancias, pueda tener el incentivo de
minimizar costos, pero no necesariamente producir cantidades que permitan llegar
con el servicio a la mayor parte de los usuarios a precio y calidad
competitivos.
En este contexto, la regulación surge como un mecanismo para
acompañar la transferencia al sector privado de empresas publicas con poder de
mercado, en anticipación al surgimiento de imperfecciones de mercado. Estas
transferencias fueron realizadas bajo una nueva organización en cada uno de los
sectores, con objeto de introducir competencias donde fuera posible. La ventaja
de cambiar la organización del sector, es que la competencia sustituye la
necesidad de regular todas las actividades del sector. Como resultado, se podría
decir que las transferencias de empresas al sector privado junto a una combinación
de regulación y competencia, sustituyen a las empresas publicas.
3. Componentes de la Ley SIRESE
3.1 Objetivos del Sistema de Regulación Sectorial
En su primer articulo, la ley crea el sistema de regulación
sectorial y establece como objetivo la regulación, el control y la supervisión
de las actividades en las industrias de aguas, electricidad, hidrocarburos,
telecomunicación y transportes, intentando asegurar que alcance total
eficiencia en su operación, que los habitantes accedan a sus servicios y que
los intereses de los usuarios, empresas y estado sean protegidos en forma
efectiva.
Para el logro de estos objetivos la ley SIRESE establece la
institucionalidad del sistema como parte del poder ejecutivo, bajo la tuicion
del Ministerio de Hacienda y Desarrollo Económico y regido por la
Superintendencia General y las Superintendencias Sectoriales.
Se establece que la Superintendencia son personas jurídicas
de derecho publico y órganos autárquicos con jurisdicción nacional y autonomía
de gestión técnica, administrativa y económica.
Las atribuciones generales de la Superintendencia
Sectoriales, además de las especificas establecidas en las leyes sectoriales,
pueden agruparse en dos áreas:
- Actividades de la administración de la ley SIRESE y las normas
sectoriales, asegurando su correcta aplicación referidas a promover la
competencia y eficiencia en los sectores regulados; investigar conductas
anticompetivas; otorgar concesiones, licencias, autorizaciones y registros;
vigilar la correcta prestación de servicios y cumplimiento de obligaciones
contractuales por parte de las empresas reguladas; aprobar y difundir
precios y tarifas; aplicar sanciones en los caso previstos en las normas
sectoriales y los contratos con empresas reguladas; procesar las
reclamaciones presentadas por los usuarios, las empresas y órganos del
estado; resolver en primer instancia las apelaciones (recurso de
revocatoria) que les sean presentados.
- Actividades para mejorar y consolidar la regulación sectorial mediante
propuestas al poder ejecutivo de normas técnicas y dictaminar sobre los
reglamentos relativos a su sector.
Las atribuciones de la superintendencia general pueden
agruparse en tres areas:
- Resolver en segunda instancia las apelaciones (recurso jerarquico)
interpuestas contra las resoluciones de los superintendentes sectoriales
- Fiscalizar y emitir opinión sobre la eficacia y eficiencia de la gestión
de los superintendentes sectoriales y del adecuado control de las empresas
reguladas.
- Coordinar las actividades de la Superintendencia General y de las
Superintendencias Sectoriales, para que el Sistema de Regulación Sectorial
funcione como un sistema integrado y logre su continua mejora y consolidación.
4 Estructura institucional de la Regulación Sectorial
Los poderes Legislativo y Ejecutivo establecieron la
normativa del Sistema de Regulación Sectorial definiendo el nuevo papel del
Estado como normador y regulador. Este nuevo ordenamiento es el resultado de
pasar de un modelo económico de capitalismo de estado a uno de economía de
mercado.
El Sistema de Regulación Sectorial, es la estructura
institucional diseñada para ejecutar dos tareas:
- administrar el Contrato Regulatorio
- efectuar regulación residual mediante el establecimiento de
procedimientos de aplicación de la normativa.
4. 1 Marco normativo del SIRESE
El marco normativo del Sistema de Regulación Sectorial es el
principal instrumento para el logro de los objetivos de la regulación y defensa
de la competencia. De él emana la autoridad de la Superintendencia General y de
las Superintendencias Sectoriales, debido a que establece sus funciones y define
los procedimientos que deben aplicar. Este marco consiste en un cuerpo de leyes
y decretos supremos reglamentarios interdependientes que desarrollan a nivel
detallado, las principales disposiciones que rigen la actividad de las empresas,
usuarios e instituciones públicas involucradas en las industrias de servicios básicos.
La Ley SIRESE y sus reglamentos constituyen el marco general
que norma a los cinco sectores en cuanto a los objetivos y funciones del Sistema
de Regulación Sectorial, las disposiciones antimonopólicas y de defensa de la
competencia; otorgamiento de concesiones, licencias y autorizaciones, así como
los procedimientos de impugnaciones y recursos.
Las Leyes sectoriales para las industrias de electricidad,
telecomunicaciones e hidrocarburos, se aprobaron como parte del proceso de
reforma. La reglamentación en electricidad y telecomunicaciones se encontraba
completa, en tanto que hidrocarburos faltaban desarrollar algunos reglamentos.
En cambio, las industrias de agua potable y transportes no contaron con leyes
sectoriales, habiendo desarrollado sus actividades con la ley SIRESE y otras
leyes.
Creemos que la existencia de un marco legal completo no solo
facilita y define claramente la tareas y campo de acción de las
Superintendencias, sino que también ayuda a la consolidación institucional y
al perfeccionamiento de la regulación. Esto pone en evidencia la dificultades
de las superintendencias que aun no cuenta con una ley sectorial. Por ejemplo en
el caso de la Superintendencia de aguas como en la de transporte, este vacío
legal ha contribuido a que algunas empresas cuestionen la legitimidad de las
mismas y en particular se resistan al proceso de adecuación y al pago de la
tasa regulatoria.
4.2 La organización del SIRESE
La ley SIRESE establece la estructura institucional del
Sistema de Regulación Sectorial con las siguientes características:
- Independencia y autonomía: la ley crea la Superintendencia General y las
Superintendencia Sectoriales como personas jurídicas de derecho publico y
como órganos autárquicos con jurisdicción nacional y autonomía de gestión
técnica, administrativa y económica. Estas características proporcionan
al SIRESE la independencia y autonomía requeridas para la regulación
(administración del "Contrato Regulatorio") en condiciones de
neutralidad frente a los intereses de los usuarios, empresas y Estado. Este
es un elemento fundamental para legitimada de las acciones de la
Superintendencia General y las Superintendencia Sectoriales, al mismo tiempo
que contribuye a la sostenibilidad y desarrollo de la regulación en el
largo plazo.
- Continuidad de los Superintendentes: La forma y tiempo por las cuales son
nombrados el Superintendente General y los Superintendentes Sectoriales,
constituye otro elemento que contribuye a la sostenibilidad y desarrollo del
Sistema. Los superintendente son designados por el Presidentes de la República
de ternas propuestas por dos tercios de votos de los miembros presentes de
la Cámara de Senadores. El Superintendentes General ejerce su función
durante un periodo de siete años y los superintendentes Sectorial durante
cinco años, no pudiendo ser reelegidos sino paso un tiempo igual al que
hubiesen ejercido su mandato. Los superintendentes pueden ser destituidos,
únicamente en virtud de sentencia ejecutoriada por incumplimiento de sus
funciones. Estas disposiciones tiene por objeto dar continuidad a las
labores, planes y estrategias de las superintendencias del SIRESE.
- Modelo mixto: Otro aspecto que incide en el adecuado desarrollo de la
regulación y defensa de la competencia sectorial es su diseño sistemático,
es decir, la Ley SIRESE no crea instituciones regulatorias que operan es su
diseño sistemico, es decir, la ley SIRESE no crea instituciones
regulatorias que operan en forma aislada unas de otras y tampoco crea una
sola institución regulatoria encargada de todas las actividades
regulatorias sectoriales.
Las ventajas de instituciones reguladoras unisectoriales
son: i) no concentra la regulación de industrias con impacto macroeconomico
en un sola institución, ii) mayor pasibilidad de desarrollar un
conocimiento especializado de las características tecnologicas, económicas
e institucionales del sector que regula, y iii) crea un ambiente positivo de
competencia interinstitucional indirecta entre los entes regulatorios
unisectoriales.
Las ventajas de una institución regulatoria
multisectorial son: i) reducir los costos de la regulación al compartir
recursos humanos especializados y recursos administrativos en la realización
de actividades regulatorios que tienden a ser comunes a las diferentes
industrias, ii) promover mayor consistencia en las decisiones regulatorias
que se adoptan en las distintas industrias de servicios básicos, y iii)
contar con mayor resistencia a las presiones de los intereses de los
usuarios, empresas y Estado al regular una diversidad de servicios en
diferentes industrias.
La característica unisectorial del SIRESE surge por la
independencia, la existencia de normas sectoriales y ámbito de acción de
cada superintendencia sectorial, en cambio la características
multisectorial resulta de las funciones de apelación, fiscalización y
coordinación de la Superintendencia General, la que no ejerce la función
reguladora ni tiene autoridad ni tiene autoridad jerárquica sobre las
Superintendencias Sectoriales.
El sistema de Regulación Sectorial Boliviano, al ser
mixto, se beneficia de las ventajas de los modelos unisectoriales y
multisectoriales, añadiendose a estas la ventaja a estas la ventaja del
intercambio de información entre superintendencias sectoriales que genera:
i) beneficios en términos de la transferencia de experiencias, métodos,
practicas y resultados regulatorios de una superintendencia a otra,
disminuyendo así el periodo de aprendizaje del sistema, fomentando la
consistencia de las decisiones regulatorias e incrementando la eficiencia y
eficacia del Sistema en su conjunto, ii) competencia indirecta positiva
entre superintendencias sectoriales, y iii) menor posibilidad de que alguna
superintendencia sea capturada.
5. Superintendencia General del SIRESE
La Superintendencia General del SIRESE fue creada por la Ley
1600 de 28 de octubre de 1994, habiendo iniciado su funcionamiento en noviembre
de 1995. Las tres funciones fundamentales de la Superintendencia General son las
de apelación, fiscalización y coordinación.
Apelación: de acuerdo con la Ley SIRESE y su reglamento, las
resoluciones pronunciadas por los superintendentes sectoriales pueden ser
impugnadas en primera instancia mediante la interposición de Recurso de
Revocatoria ante la misma superintendencia sectorial. El Superintendente General
tiene la función de conocer y resolver los Recursos Jerárquicos interpuestos
contra las resoluciones
denegatorias de los Recursos de Revocatoria. En esta sección
se presenta información sobre Recursos de Revocatoria resueltos por la
Superintendencia General.
- Fiscalización: La existencia de imperfecciones en el funcionamiento de
los mercados es el argumento fundamental que justifica la intervención del
Estado mediante la regulación a fin de proteger el bienestar social. El
costo de la intervención del Estado podría significar una perdida mayor de
bienestar social al compararse con la alternativa de no intervención. En el
caso del Sistema de Regulación Sectorial, esto significa que las
superintendencias sectoriales deben realizar sus funciones y alcanzar los
objetivos de la regulación con la misma eficiencia y eficacia que una
empresa en un mercado competitivo para constituirse en la alternativa que
proteja efectivamente el bienestar social.
- Coordinación: La Ley SIRESE establece para la Superintendencia General un
conjunto de funciones de coordinación que permiten que la regulación
sectorial funcione como un sistema coordinado y consistente, ademas de
promover su continuo mejoramiento. Las labores de coordinación se refieren
a:
- Considerar y aprobar los proyectos de normas internas de las
superintendencias sectoriales.
- Considerar y aprobar las políticas de recursos humanos y de salarios, así
como la estructura administrativa general de cada superintendencia
sectorial.
- Considerar y aprobar o modificar, de manera fundamentada, los presupuestos
elaborados por las superintendencias sectoriales.
- Elaborar el presupuesto consolidado del SIRESE y presentarlo al Poder
Ejecutivo para su consideración e incorporación al Presupuesto General de
la Nación.
6. La Actividad Sectorial y Regulatoria
La actividad sectorial y regulatoria, como ya habíamos
mencionada anteriormente esta dividida en las siguiente:
- Superintendencia de Aguas
- Superintendencia de Electricidad
- Superintendencia de Hidrocarburos
- Superintendencia de Telecomunicaciones
- Superintendencia de Transportes
En este trabajo practico nos centraremos en la
Superintendencia de Hidrocarburos.
6.1 Superintendencia de Hidrocarburos
En el marco de las reformas económicas iniciadas en 1994,
fue promulgada la Ley de Hidrocarburos en abril de 1996, que establece el nuevo
ordenamiento de la industria de hidrocarburos.
En el periodo previo a las reformas, la empresa estatal
Yacimientos Petroliferos Fiscales Bolivianos (YPFB) producía el 71% de los
hidrocarburos, y administraba y operaba la red nacional de transporte por
ductos, la refinación y comercialización de los derivados del petroleo, las
exportaciones de gas a Argentina y parte de la distribución de gas natural por
redes.
La Ley y sus reglamentos establecen una nueva distribución
de responsabilidades institucionales entre el Viveministerio de Energia e
Hidrocarburos (VMEH), YPFB y la Superintendencia de Hidrocarburos. El VMEH
elabora, propone, ejecuta y efectua seguimiento de las políticas del sector.
YPFB representa al Estado en la suscripción de contratos de riesgo compartido y
la administración de los mismos en las actividades de exploración, explotación
y comercialización de hidrocarburos. La Superintendencia de Hidrocarburos esta
a cargo de la regulación de las actividades de transporte por ductos, refinación
e industrialización, distribución de gas natural por redes y comercialización
de productos derivados de hidrocarburos. En transporte por ductos operaron dos
empresas, YPFB con los poliductos y Transredes con los sistemas de oleoductos y
gasoductos internos y de exploración. La distribución de gas natural por redes
estuvo a cargo de cuatro empresa concesionarias y YPFB, esta actividad no fue
regulada por la Superintendencia de Hidrocarburos debido a la falta de
reglamento. La refinación e industrialización de hidrocarburos estuvo a cargo
de YPFB, actividad que no fue regulada en 1998 por falta de reglamentación.
Las actividades que cumple la Superintendencia de
Hidrocarburos son las siguientes: otorgamientos de derechos, precios y tarifas,
seguimiento de obligaciones, promover y defender la competencia, infracciones y
sanciones, reclamaciones de usuarios, recolección y difusión de información,
recursos de revocatoria, controversias entre empresas y proposición de normas.
Otorgamientos de derechos: Esta labor comprende la adecuación
de operadores y otorgamiento de nuevas, concesiones, autorizaciones y licencias
de operación, y renovación de licencias de operación, en los ámbitos de
transporte por ductos y comercialización de derivados del petróleo.
Precios y tarifas: Consiste en la aprobación y control de
las tarifas de transporte por ductos y de distribución de gas natural por
redes, así como la fijación, control y publicación de los precios de los
productos derivados de petróleo y de gas natural para el mercado interno.
Seguimiento de Obligaciones: El seguimiento de obligaciones
de las empresas se realizo a partir de lo establecido en las concesiones,
autorizaciones y licencias otorgadas, así como en el contrato de capitalización
de Transredes. Estas obligaciones se refieren a normas técnicas, operativas, de
seguridad y envío de estados financieros, los que son fiscalizados a través de
inspecciones técnicas, evaluaciones y auditorias técnicas, según corresponda.
Promover y defender la competencia: El transporte de
Hidrocarburos por ductos es una actividad monopolica regulada, potencialmente
competitiva, puesto que las concesiones para construcción y operación de
ductos no son exclusivas.
Infracciones y sanciones: La Superintendencia de
Hidrocarburos tiene la facultad de imponer sanciones por infracciones cometidas
por los operadores. En esta gestión se detectaron infracciones en las
actividades de comercialización de gas natural para el mercado interno,
transporte por ductos y comercialización de derivados del petróleo.
Recolección y difusión de Información: La Superintendencia
de Hidrocarburos realiza acciones de recolección, sistematización y difusión
de información de la industria y de las actividades de la Superintendencia, con
objeto de informar al consumidor, a las empresas y al Estado sobre el
comportamiento de la industria.
Proposición de normas: En cumplimiento de la atribución de
proponer normas al Poder Ejecutivo, la Superintendencia de Hidrocarburos
participo en la proposición y análisis de reglamentos que contribuyen a la
actualización y complementacion del marco normativo de las actividades
reguladas dentro del sector, por ejemplo tenemos el Reglamento para la
Distribución de Gas Natural por Redes en materia tarifaría y fiscalización
del cumplimiento de las normas técnicas y de seguridad, Modificación al
Reglamento de Transporte de Hidrocarburos por Ductos, en relación a la
metodología de fijación de la tarifa de transporte para el nuevo periodo de
cuatro años y Propuestas de modificación al Reglamento sobre el Régimen de
Precios de los Productos del Petróleo.
Conclusiones y Opinión Nuestra
Agua potable y alcantarillado, electricidad, gas y derivados
del petróleo, comunicaciones y transporte, son servicios que, al llegar a la
mayor cantidad de usuarios en condiciones competitivas, contribuyen a mejorar el
nivel de vida de la poblacion. Es mas, al ser todos los anteriores servicios básicos
requeridos para toda actividad económica, su permanente expansión,
incorporando innovaciones tecnologicas, contribuye a incrementar la
competitividad de la economía en su conjunto.
Las estadísticas macroeconomicas de 1998, muestran que los
sectores que incluyen a las industrias de servicios básicos, representan 17.9 %
del PIB y crecieron a una tasa de 11.3%, mientras que el PIB total creció en
5.5%. El análisis por sectores, revela importantes avances en términos de
crecimiento de la capacidad instalada, cobertura, productividad y calidad de los
servicios.
Debido a la falta de leyes Sectoriales para los sectores de
Transporte y Aguas, así como la ausencia de reglamentos o la necesidad de
actualizar otros, en los sectores de Electricidad, Hidrocarburos y
Telecomunicación es que proponemos que se debe completar el marco legal e
institucional. Es imprescindible que todos los sectores regulados cuenten con
las respectivas leyes sectoriales y reglamentos, compatibles con los principios
establecidos en la Ley SIRESE, a fin de que el comportamiento de los usuarios,
las empresas, las superintendencias y otras instituciones del Estado se
desenvuelvan en forma armonica, consistente y eficiente.
Las actividades de apelación, fiscalización y coordinación
desarrolladas por la Superintendencia General contribuyeron a la consolidación
y funcionamiento del SIRESE como un Sistema, optimizando el servicio prestado a
la sociedad.
Seria bueno que haya una concertación normativa, es decir
establecer un espacio de concertación, como instancia de análisis y consulta
de proyectos de normas, para la consolidación y legitimación del sistema
regulatorio. También se debería consolidar la independencia y autonomía, la
Ley SIRESE crea las superintendencias con autonomía de gestión técnica,
administrativa y económica, siendo necesario que se mantengan y respeten los
principios establecidos por ley.
Se debería completar y actualizar los procedimientos
internos para la realización de las tareas regulatorias establecidas en la
normativa. Las superintendencias están realizando esfuerzos para poner en
conocimiento de la sociedad los objetivos del Sistema de Regulación y su
utilidad social, informando sobre sus actividades y la de los sectores
regulados. A pesar de estos esfuerzos, queda mucho por hacer para consolidar el
sistema regulatorio.
Las superintendencias han iniciado el proceso de difusión de
la información proporcionando estadísticas sectoriales, sin embargo es
necesario avanzar en la elaboración y difusión de información sectorial,
incluyendo análisis de aspectos económicos, legales y tecnológicos, así como
información relacionada con apelaciones y reclamaciones de usuarios. Asimismo,
se debe ampliar la difusión y calidad de la información bajo el criterio de
"informar para generar participación".
En este trabajo, se destaca el rol del Sistema de Regulación
Sectorial que de acuerdo con la ley SIRESE tiene como objeto regular, controlar
y supervisar las actividades de los sectores de telecomunicaciones,
electricidad, hidrocarburos, transportes y aguas, asegurando que alcancen
eficiencia en su operación, contribuyan al desarrollo económico, accedan a sus
servicios la mayor parte de los habitantes, y que los intereses de los usuarios,
de las empresas y del estado sean protegidos en forma efectiva.
Bilbliografia
Ley SIRESE (SISTEMA DE REGULACIÓN SECTORIAL)
Decreto Supremo No. 24504
Decreto Supremo No. 24505
Memorial Anual de la Superintendencia de Regulación
Sectorial, 2001
Alonso Indacochea